我的財會人生系列之三十六：功能預(yù)算理論的提出

36年的財會人生中，對高速公路服務(wù)區(qū)經(jīng)營公司預(yù)算管理的探索將近15年（2005-2020），占據(jù)我財會職業(yè)生涯的幾乎二分之一。

對預(yù)算管理的探索，始于2005年的河北國融高速公路發(fā)展中心（管轄15對服務(wù)區(qū)）。當(dāng)時只是開展簡單的財務(wù)收支預(yù)算；2009以后又立足重組后的河北省祿發(fā)實業(yè)總公司繼續(xù)探索，此時的預(yù)算管理的范圍進(jìn)一步擴大，除了收支預(yù)算，增加了專項預(yù)算和財務(wù)預(yù)算，但都還稱不上全面預(yù)算。

真正談得上全面預(yù)算管理的始于2011年11月。這一年，我們不僅組建了全面預(yù)算管理機構(gòu)（一位副主任和一位副總親自全程參與）；更是冒著嚴(yán)寒調(diào)研了遼寧高速公路實業(yè)總公司，之后又調(diào)研了中石油、國際大廈以及浙江交投等，制定了自己的預(yù)算管理政策制度，組建了包括收入成本預(yù)算、非人員費用預(yù)算、人員費用預(yù)算、專項預(yù)算、財務(wù)預(yù)算、工作強度、綜合預(yù)算等在內(nèi)的預(yù)算編制組織架構(gòu)體系，開啟了全面預(yù)算管理階段。

多年的實踐探索表明，推進(jìn)服務(wù)區(qū)全面預(yù)算管理，首先必須解決一個基本理論問題：服務(wù)區(qū)的功能定位和收支性質(zhì)。為此，我聯(lián)合河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)謝振蓮、李西文、趙秋梅等老師以及研究生團隊專門立項研究。

高速公路服務(wù)區(qū)是為過往司乘人員及車輛提供便捷服務(wù)的附屬設(shè)施，其資產(chǎn)及功能具有顯著的公益性，而服務(wù)區(qū)經(jīng)營業(yè)務(wù)又具有典型的經(jīng)營性。如何協(xié)調(diào)好社會公益服務(wù)和經(jīng)濟效益之間的矛盾一直是困擾服務(wù)區(qū)經(jīng)營公司預(yù)算管理的一大難題。

為此，我在總結(jié)服務(wù)區(qū)經(jīng)營公司十年預(yù)算管理實踐的基礎(chǔ)上，從高速公路通行服務(wù)與沿線配套服務(wù)一體化的角度，將通行費收支預(yù)算與服務(wù)區(qū)經(jīng)營收支預(yù)算統(tǒng)籌考慮，提出了“功能預(yù)算管理理論”。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討了社會公益支出以及不可控支出預(yù)算編列與考核的新路徑，創(chuàng)新了高速公路服務(wù)區(qū)預(yù)算管理理論與實踐。

(首次在《高速公路服務(wù)區(qū)經(jīng)營公司預(yù)算管理探索》中提出功能預(yù)算理論)

提出這一理論的依據(jù)還是基于服務(wù)區(qū)的功能定位。從服務(wù)區(qū)經(jīng)營公司的角度，由于服務(wù)區(qū)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性和承載的社會服務(wù)功能，對其進(jìn)行的預(yù)算管理活動應(yīng)區(qū)別于完全市場化運作的一般工業(yè)企業(yè)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)，也不同于一般的事業(yè)單位，存在自身的規(guī)律性。

（以“功能預(yù)算理論”為創(chuàng)新點的論文獲財政部會計司優(yōu)秀論文獎）

一直以來，服務(wù)區(qū)經(jīng)營公司的預(yù)算管理受社會公益服務(wù)和追求經(jīng)濟效益之間矛盾的困擾，導(dǎo)致預(yù)算編制、執(zhí)行與考核難以真正落地。從公益服務(wù)角度，公共場地停車服務(wù)、公共洗手間服務(wù)、供水服務(wù)等屬于基礎(chǔ)性服務(wù)，這類服務(wù)理應(yīng)免費提供；從經(jīng)濟效益角度，餐飲、商品、客房和汽修等服務(wù)又是在基本服務(wù)之外的增值服務(wù)，這些服務(wù)應(yīng)該遵循準(zhǔn)公共市場的供求規(guī)律，適當(dāng)兼顧經(jīng)濟效益。那么由此引出的問題是，與社會公益服務(wù)相關(guān)的支出是否應(yīng)該單獨編列預(yù)算并進(jìn)行單獨的績效考核？如果是，那么應(yīng)該如何編列又如何考核？

如果這個服務(wù)區(qū)經(jīng)營公司是包括若干個服務(wù)區(qū)分公司或子公司在內(nèi)的總公司或母公司，那么，這些子公司或分公司在編制預(yù)算的時候，也面臨公益服務(wù)支出的預(yù)算編列問題，誰來承擔(dān)相應(yīng)的資金。不列預(yù)算，服務(wù)區(qū)經(jīng)營的持續(xù)性得不到保障。更為重要的是，客觀上存在大量的公益性支出，但主觀上卻不予計量或人為攤擠成本費用，不予客觀考核，這一方面會導(dǎo)致公益支出管理的混亂；另一方面，又會挫傷服務(wù)區(qū)管理層的積極性。不僅如此，在總分公司或母子公司架構(gòu)下的預(yù)算考核或績效考核還涉及分公司或子公司實際存在的不可控預(yù)算支出問題（政府或上級主管安排的項目）。既然服務(wù)區(qū)管理層無法控制一些支出的發(fā)生，那么就涉及預(yù)算考核主體的認(rèn)定問題。

圍繞上述層面的問題，實踐中，我先后提出了不同角度的預(yù)算管理思路，主要有“雙層次預(yù)算理論”“平衡預(yù)算理論”“可控預(yù)算理論”“分類預(yù)算理論”“責(zé)任預(yù)算理論”“績效預(yù)算理論”“功能預(yù)算理論”等多種觀點和思路。這里重點談?wù)劇肮δ茴A(yù)算理論”：

功能預(yù)算理論是指在合理劃分出服務(wù)區(qū)所承擔(dān)的社會責(zé)任基礎(chǔ)上，將其對應(yīng)的公益性支出剝離出來，單獨編制“公益支出預(yù)算”，在對服務(wù)區(qū)經(jīng)營預(yù)算指標(biāo)完成情況進(jìn)行考核時，剔除其中包含的公益支出，僅就非公益性收支結(jié)果予以考評。對公益性支出，則單獨編制預(yù)算并單獨進(jìn)行考核，兩部分支出應(yīng)該由不同性質(zhì)的資金予以彌補。財政資金（通行費資金）彌補公益性支出（如同客貨運企業(yè)汽車場站建設(shè)補助一樣），企業(yè)承擔(dān)經(jīng)營性支出。顯然，功能預(yù)算理論的核心是在區(qū)分服務(wù)區(qū)經(jīng)營公司承擔(dān)社會服務(wù)功能和經(jīng)營服務(wù)功能的基礎(chǔ)上分別編列預(yù)算、分別考核。

（《交通財會》刊登李西文博士對功能預(yù)算理論的書評）

功能預(yù)算理論的操作難點在于對公益支出的評估測算，因為在實踐中，服務(wù)區(qū)社會公益服務(wù)功能與經(jīng)營功能通常是混而不分或者是很難嚴(yán)格區(qū)分。但是功能預(yù)算理論認(rèn)為，混而不分或很難區(qū)分不等于不能區(qū)分，只要我們找到了區(qū)分的科學(xué)方法，就能對服務(wù)區(qū)經(jīng)營公司實行雙軌制預(yù)算管理。

按照服務(wù)區(qū)提供服務(wù)的性質(zhì)，把服務(wù)功能劃分為社會公益服務(wù)功能和經(jīng)營收益功能。在精準(zhǔn)界定兩類功能支出界限的基礎(chǔ)上，分別編列經(jīng)營收支預(yù)算和公益收支預(yù)算，按照事權(quán)財權(quán)相統(tǒng)一的財政理論對公益性收支預(yù)算進(jìn)行單獨管理單獨考核。在此前提下，根據(jù)服務(wù)區(qū)績效預(yù)算管理的內(nèi)部要求，將服務(wù)區(qū)經(jīng)營公司的服務(wù)區(qū)業(yè)務(wù)支出區(qū)分可控支出與不可控支出兩部分，不可控支出列入總公司預(yù)算（不再考核服務(wù)區(qū)公司），可控支出列入服務(wù)區(qū)分公司或子公司預(yù)算并由總公司對其進(jìn)行考核。

“功能預(yù)算理論”的核心要旨在于把公司履行公益服務(wù)的支出單獨編列預(yù)算，單獨進(jìn)行預(yù)算績效考核，剩下的編列經(jīng)營預(yù)算。必須承認(rèn)，免費的如廁服務(wù)、停車服務(wù)、綠化美化服務(wù)、供水服務(wù)都是需要巨額的成本費用開支的，這些支出如果不能在收取的車輛通行費中列支（當(dāng)然如果通行費征收企業(yè)自身也虧損，那么就應(yīng)該由政府財政資金予以考慮），而在公司的經(jīng)營收益中列支，必然嚴(yán)重影響服務(wù)區(qū)經(jīng)營公司的績效，某些公司甚至?xí)虼擞捎D(zhuǎn)虧。后續(xù)還要嚴(yán)重影響對管理層經(jīng)營層人員的績效評價。除此以外，公益性支出長期不能單獨計量單獨考核，還會帶來其他負(fù)面效應(yīng)，包括渾水摸魚效應(yīng)和爭投資爭項目效應(yīng)。派生出鞭打快牛、保護(hù)落后、抑制先進(jìn)的效應(yīng)。因此，采取科學(xué)合理的方法，把公益性支出的項目、標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算列支渠道進(jìn)行細(xì)化研究，并配套建立相適應(yīng)的監(jiān)督考核機制是解決當(dāng)下公益性國有企業(yè)績效預(yù)算必須解決的難題。

（功能預(yù)算理論的文章刊登在《交通財會》）

當(dāng)下，國資委推出了“一利五率”考核政策，個人認(rèn)為，要解決“一利五率”考核中的問題，對公益性比較強的高速公路服務(wù)區(qū)經(jīng)營公司，比如燕趙驛行集團和祿發(fā)實業(yè)集團而言，“功能預(yù)算理論”值得借鑒。

【作者簡介】

馬德家，正高級會計師，研究生畢業(yè)，會計專業(yè)碩導(dǎo)。1983年考入河北地質(zhì)學(xué)院地質(zhì)經(jīng)濟管理系財會專業(yè)，1987年畢業(yè)留校擔(dān)任輔導(dǎo)員后轉(zhuǎn)教學(xué)。1989年考入中國社會科學(xué)院研究生院財政學(xué)專業(yè)攻讀在職研究生。畢業(yè)后回校主要從事《基本建設(shè)單位會計》和《財政與信貸教學(xué)》。1995年調(diào)入河北省交通廳國際組織貸款項目辦公室負(fù)責(zé)高速公路財務(wù)管理。2006年獲聘正高級會計師。曾任職高速服務(wù)區(qū)經(jīng)營燕趙驛行集團公司總會計師。退休后兼任河北省交通會計學(xué)會副會長兼秘書長。

編輯：云飛

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